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中美轮胎特保案的法律及政治难题

http://cn.newmaker.com 11/16/2009 10:13:00 PM Eliot J. Feldman

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轮胎案的法律难题

提出特保诉求的是美国钢铁工人联合会这个工会，而不包括任何一家轮胎制造商。因此，产业调整计划并不存在。而没有产业调整计划，特保就没有任何意义。

根据美国421条款提出诉求的是美国钢铁工人联合会这个工会，它认为中国对美国出口的商用轮胎数量大幅上涨导致了市场混乱，希望限制从中国进口轮胎。但自4月份该事件展开以来，没有任何一家公司，没有任何一家轮胎制造商，参与提出该诉求。

因此，调整计划并不存在。美国钢铁工人联合会，即使它有一个计划（事实上它没有），也不能实施这个计划，因为只有轮胎制造商才能这么做。该工会的法律顾问没想到需要一个计划，也就是说，特保看起来更像是对付中国轮胎进口大增的一项措施，而不是为受影响产业制定的一项过渡措施。

虽然特保旨在阻止中国向美出口，仅此而已，而一个调整计划对特保来说是个非常关键的概念，第421条对此并没有正式要求，轮胎一案也未引入任何调整计划。不过，美国国际贸易委员会(ITC)似乎也认识到，如果没有产业调整计划，特保救济措施等于没有任何意义。

与201条款（编者注：美国贸易法中在非歧视原则基础上对所有出口国的同一出口产品实施的保障措施），和421条款（编者注：专门针对中国这个美国认为是非市场经济国家的贸易保障措施），形成对照的一个鲜明的例子是对面筋粉实施的三年保护。

1998年5月30日，美国发布7103号通告，“为了促进积极调整以对抗来自进口面筋粉的竞争”。虽然美国国内产业因来自欧洲的面筋粉进口量大幅上涨受到沉重打击，当时欧洲的小麦淀粉产量突然增长（面筋粉是小麦淀粉生产过程中产生的一种副产品），国内面筋粉产业还是提出了一项计划，制定出时间表，并定期公布计划的进展情况，他们这样做，既是为了最初申请保护，也是为了让总统授予的进口配额延续三年。

面筋粉计划是让整个产业从生产面包面筋粉转变成生产更高价值和不同类型的产品。这个产业发展起来了，例如，环保的生物可降解帐篷桩子和面筋粉制成的高尔夫球座，以及食品如热狗和煎饼。产业代表会介绍新产品，有时会在美国贸易代表办公室、美国国家农业部和其他感兴趣的联邦机构，为官员进行厨艺示范，以说服他们调整计划是真实的和可行的。如果没有调整计划，克林顿总统不会签署同意任何保护申请，更不要说对小麦面筋粉的三次保护申请了（包括每年的重申）。

在轮胎案中，奥巴马总统被要求针对中国商业轮胎进口上涨向一个没有提出任何要求的行业提供救济，一家工会代表了这个行业提出要求，即使它有调整计划（事实上没有），它也无法实施。

工会要的是借轮胎制造提高就业率。根据该案的工会经济顾问所言，“实施保护主要是防止更多的美国轮胎厂关闭和该产业仍然庞大的就业机会的丧失”。然而，那些美国轮胎公司并不希望制造那些工会成员曾经被雇用来制造的旧款的轮胎，因此能否让生产旧款轮胎的工厂继续开着仍是问题。由此，减少或限制从中国进口商业轮胎的补救措施不能使工会得到长期的救济，对国内的轮胎产业亦如此。

轮胎案的政治难题

小布什的政治遗产、工会的诉求、医保改革优先的国内政治、竞选时的承诺、经济刺激一揽子计划、制造业工作外包——在政治上全部指向采用ITC的部分特保建议。

工会在奥巴马总统竞选中扮演了一个重要的角色。美国劳工联合会-产业工会联合会(AFL-CIO)是美国最大的工会组织，在竞选时派出了25万名志愿者在24个州发动1300万选举人投票，它声称这是“在AFL-CIO历史上最大的、最广泛的和目标最集中的努力”。以AFL-CIO名义进行的一项调查显示，在白人男性工会成员中，奥巴马的支持率领先对手18个百分点，而在非工会的白人男性中，他的支持率落后对手16个百分点。

在执政7个月后，奥巴马总统的支持率正在下滑，对残缺的美国医疗保健制度进行改革，意味着他将在即将来临的秋天遭遇残酷的政治斗争。他必须始终铭记，工会是他的政治基础的一个重要组成部分。

那些对总统的医保问题批评最严厉的议员很多也对美中贸易颇多指责。10名写信给总统敦促实施特保措施的议员中，有8名是支持奥巴马进行医保改革的民主党人；抵制医保改革的17名“蓝狗民主党人”（Blue Dog Democrats，保守派民主党人）也投票赞成在得出中国非法操纵货币的结论后进行相关立法，他们是众议院中反对中国声音的领头羊。如果没有他们，奥巴马很可能无法赢得医疗改革。

奥巴马总统还背负着竞选承诺，也就是对第421条，他要有不同于他的前任小布什总统的态度。

小布什任期内援引法律规定要保护“国家经济利益”，拒绝执行ITC建议的5个针对中国商品的特保行动中的任何一个（在第6个案件中，ITC没有找出“市场被破坏”的依据）。当时还是候选人的奥巴马加入了质疑对中贸易赤字的行列，并坚称，如果当选，将拥护执行更严格的贸易法。1月份，奥巴马的候任财政部长盖特纳，在批准其资格的国会听证会上表示，中国操纵汇率以获得贸易优势。盖特纳后来放弃了这个立场，显然是受白宫的指示，这增添了奥巴马政府不会对中国“手软”的压力。

7月17日，10位美国参议员敦促奥巴马完全实施ITC的建议限制中国轮胎进口——许多人认为限制的措施将是禁止性关税。后来，这10位参议员又向总统施压，要求他必须对这样“一个重要的判例案件”做出决定，是否启动第421条款对中国商品设限。

对那些站在工会对面、通过追求全球性战略将制造岗位公开出口的公司来说，这也是一种测试。企业的全球性战略限制了美国国内成本更高的生产，转而生产价值更高的产品。奥巴马候选时经常谴责制造业岗位出口，而在签署7890亿美元经济刺激计划时，奥巴马总统承诺，“我们将让美国人做美国需要做的工作”。

这些因素——小布什的政治遗产、工会的诉求、医保改革优先的国内政治、竞选时的承诺、经济刺激一揽子计划、制造业工作外包——在政治上全部指向采用ITC的部分特保建议。
然而，问题要两方面来看。

在天平的另一端，奥巴马总统已多次声称自己支持自由贸易。他强调不要把保护主义信号发送给其他国家。他承认与中国关系的微妙和重要性，他也听到了中国方面关于可能实施的特保措施的不满。

在美国这边，一些人声称有多达3万个工作岗位岌岌可危（这个数字已经有很多人表示了合理的怀疑），而如果实施特保，中方受影响的工作岗位保守说达到 10万人。奥巴马总统似乎明白他的国内挑战也是中国领导人的国内挑战。由于他寻求在走出全球经济危机的路上与中国合作，他其实并不想让中国领导人在治理和管理中遭遇更多的困难。

中国诉讼策略不当

事实上，这样的结果并非必然。中国方面采取了经济与政治层面的组合辩护，而不是基于法律解释和判例的辩护，让曾经是一名律师和宪法学教授的奥巴马总统很难在此案中为中国利益决策。

在特保案辩护中，中国做了一系列的战略选择，其中有两点最为突出。首先，中国方面（指中国五矿化工进出口商会和中国橡胶工业协会，他们也获得了美国轮胎自由贸易联盟的鼎力支持，美国轮胎自由贸易联盟是在美国的中国轮胎主要客户专为此案成立的组织）更多地强调经济而非法律。他们没有依赖法律参考，法例释义，谈判历史，判例，而是主要依赖所雇用咨询公司的经济分析。在美国贸易代表办公室牵头的跨部门贸易政策工作委员会的公开听证会上，他们甚至几乎没有引用法律。

很多经济分析，无论对错，取决于对ITC经济分析的尖锐批评。这一选择低估了ITC的法律权威性，也低估了ITC的政治性，事实上它主要由和总统同一党派的官员主导。

其次，中国方面的辩词，其精髓是一种共和党立场，即力劝奥巴马接受轮胎制造业的这样一种选择，即将关闭工厂、解雇工人作为全球成本策略的一部分。这一辩词在布什时期或许能引起共鸣。然而，在定义美国政治的两党体系中，那些忠诚于中国方面所宣扬的立场的人，已经在选举中失败了。他们试图对奥巴马如何保护工作机会的指导在经济危机的当下显得尤其空洞，因为在民众看来，正是他们制造了这次危机。

因此，政治层面的辩护辅以经济分析，不太可能会打动奥巴马，反而可能会取得加强工会立场的效果。

中国方面采取了经济与政治层面的组合辩护，而不是基于法律解释和判例的辩护，让奥巴马总统很难在此案中为中国利益决策。奥巴马总统是一位律师和宪法学教授。他容易受到强大法律辩护的影响。如果他确实有意拒绝ITC的特保建议的话——无论出于国家的经济利益、与中国关系或者所采取措施的无效性——他都需要，而且会喜欢基于他可以信任的强大的法律辩护。

奥巴马的经济顾问在在评议美国国际贸易委员会、贸易代表办公室以及其他参与机构（财政部、国务院、劳工部、商务部）的建议时，会很容易认识到，他们不可能逼着美国轮胎厂商重开那些已经关闭了的工厂，也没法使那些行将关闭的工厂继续生产；美国减少对中国轮胎的进口，势必会增加美国从其他国家的轮胎进口，而那些国家已经在美国占有相当的市场份额。

因此，他们知道，美国钢铁工人工会所寻求的、并为ITC所推荐的目的——增加轮胎行业的就业——是不能实现的。

总统的顾问们肯定也了解，而且肯定会建议总统，必须为钢铁工人做点什么。奥巴马不能只给工会一个背影，不能学布什强调国家经济利益。他不能背弃在竞选时做出的关于421条款的承诺，也不能表现出对产业外迁，特别是外迁到中国的默许。顾问们因此会建议他，按照ITC所建议的进行贸易救济。

奥巴马或许意识到，他并不愿意扰乱市场提高消费者成本，也不愿意对来自中国的一项重要产品关闭市场，而受到国际社会“贸易保护主义者”的嘲笑，并且让中国领导人为他不守信用的行为感到沮丧。因此，他所选择的措施，是在ITC所建议的关税上调幅度上下降一些。

事实上，这样的结果并非必然。如果中国当初基于法律辩护的话，有着相当同情与怜悯的奥巴马，或许会有政治勇气来拒绝这样一种举措。

奥巴马或许会说，他认同钢铁工人们的抱怨，同情他们的不公正处境，但却没法采取救济措施，因为后者的目的在于促进产业改进，而在此案中并无改进计划。他需要一颗挂上他这个决定的法律钉子。然而，中国方面选择了进行政治和经济层面的辩护，这决定了最终结果。

中国是否是市场经济国家？美国的双重标准

美国政府这种一方面说中国的市场程度已经发展到一定程度因而成为反补贴调查的对象，另一方面又说中国国内不存在可以用来判断、衡量不正当补助的市场指标的做法是完全站不住脚的。

2009年，中国希望美国承认其市场经济国家地位。

421条款在2000年被写入时，中国接受了被视为非市场经济。421条款的(j)(1)部分写道，作为与中国入世协议的一部分，因为中国是非市场经济国家，美国贸易代表办公室被授权可以采取必要行动来防止或补救因中国进口商品带来的市场扰乱。

虽然美国尚未承认中国的市场经济地位，但是美国国内巨大的政治压力迫使美国商务部针对中国产品展开了一系列反补贴调查。美国商务部的做法违背了规范世界贸易体系的原则——世贸组织章程。只有当政府补助对市场健康发展造成负面影响时，才能证明不正当政府补助的存在；同时政府补助对市场发展的影响程度也是衡量反补贴的标准。

所以美国政府这种一方面说中国的市场程度已经发展到一定程度因而成为反补贴调查的对象，另一方面又说中国国内不存在可以用来判断、衡量不正当补助的市场指标的做法是完全站不住脚的。

可能的结果

无论特保措施多么严厉，都可能是暂时性的，这取决于美国国内厂商是否结成联盟，以及在此问题上聚集的政治和经济压力是否足够强大和有说服力。

201条款要求定期对特保措施进行评议，以保证调整计划被执行，国内产业也正在为减少市场的长期扰动而努力。6个月后，奥巴马可以要求ITC考虑特保措施修正、减少甚或中止的可能影响，ITC根据法令需在60天内应总统要求提交评估报告。奥巴马届时或许可以修正、减少或者终止特保措施。

中国方面和他的利益支持者在8月7日的听证会上警告说，ITC所建议的措施，或其他类似的，将比不采取任何措施给市场带来更大扰动。看起来大家都认为采取贸易限制将使市场更受伤害。美国的轮胎产业于是可以最早在2010年3月开始寻求改变或者终止特保措施。

届时特保措施的反对者，如果美国轮胎厂商加入他们的话，便可以有机会寻求放弃或者改变特保措施。布什总统在那次著名的对进口钢铁采取特保措施后，同样又在众目睽睽之下，在贸易伙伴、WTO和国内钢材消费者（主要是下游产业）的压力下放弃了这一措施。

这次特保措施的反对者将继续施加自由贸易的压力。无论特保措施多么严厉，都可能是暂时性的。这取决于美国国内厂商是否结成联盟，以及在此问题上聚集的政治和经济压力是否如钢铁特保案一样，足够强大和有说服力。

（作者是位于华盛顿的贝克豪斯律师事务所国际贸易法总监。本文由唐勇林、温翠玲翻译。）

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