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外资并购影响我国产业安全的原因透析 |
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| http://cn.newmaker.com
4/12/2007 9:42:00 AM
国家发改委宏观院体改所 经济学博士 郭春丽
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近年来，外资在华并购大都提出必须绝对控股、必须是行业龙头企业、预期收益率必须超过15%等苛刻条件，并出现整体并购、联合行动、全行业通吃、并购转向高新技术和高附加值领域、采取“分步到位、逐步拖跨”并购策略等新动向，外资在华并购出现的恶意行为给我国产业安全带来了一些隐患。出现这个问题既与跨国公司在华并购意图的转变有关，深层次的原因则在于我国的体制和政策存在一定的弊端。
外资在华并购具有明显的战略意图
外资在华并购的发展动向充分说明，外资并购我国企业已不完全是出于商业目的的市场行为，同时具有明确的战略意图，跨国公司在华并购的意图正在发生三大转变。
一是从获取利润转向垄断产业。跨国公司最初在华并购的目的是分享我国经济高速增长的成果，选择并购对象往往主要考虑容易被并购的企业。近来跨国公司更多地关注竞争力强、对产业结构影响深远、具有某种垄断优势的行业，并购对象往往选择具有技术垄断（如装备工业）、区域市场垄断（如水泥行业）、资源垄断（如钢铁、能源行业）、政策垄断（如银行业）的企业。当前，这些领域的龙头企业已经或正在被外资并购，外商通过控制具有某种垄断优势的龙头企业，实现对我国战略产业和重点领域的控制。
二是从弱化竞争转向消灭竞争对手。跨国公司最初在华并购的目的是获得进入中国的“许可证”，企图首先在中国站稳，然后逐步弱化竞争对手。现在跨国公司的并购则着力于保持在某一行业的市场竞争优势，彻底消灭潜在的所有竞争对手，并购中出现全行业统吃的现象，如卡特彼勒试图整合并吃掉我国工程机械行业，而我国一些企业在工程机械行业的某些方面已经形成了竞争优势，表明跨国公司试图通过并购把我们的优势掌握在其手中，以便从根本上消除将来可以与之一争高低的潜在竞争对手。
三是从局部控制转向全面控制。外资最初并购我国企业，主要是在股权和技术、设备环节谋求控制，现在则从产业链和价值链上谋求全面控制。跨国公司进入我国重点行业的力度、深度、广度都是前所未有的，其意图已不仅仅是占领市场，而是通过并购重点领域的大型骨干企业和龙头企业，获取重点行业、重点企业的优质资产及营销配套体系，并以此为阵地打垮其它企业，消灭所有本土品牌，控制全行业的利润与流向，从而达到把我国的重要产业都纳入其全球产业链、形成强有力的全面控制的目的。
随着外资在华并购战略意图的转变，外资控股并购后，把我国企业变成跨国公司全球生产链上的加工厂，既没有知识产权，也没有核心技术，并通过打压国内企业发展、控制知名品牌、关键技术和重要市场、破坏我国产业生态系统等途径影响我国的产业发展和产业安全。
我国体制和政策存在的弊端
外资并购可能影响我国产业安全，既与跨国公司的战略意图有关，也与我国体制和政策中存在的弊端有关。外资并购导致的产业安全问题，目前更多的是“内忧大于外患”，突出表现在以下六方面。
1．对内外资实行不平等待遇
目前，我国在利用外资中的一些做法违背了国民待遇原则，外资企业除了享有土地使用权优惠外，还在税收、准入领域和并购条件等方面享有政策优惠。
对外资的税收优惠政策过多。外资企业享有免征部分税种、退税优待、低税率、减免税期较长等优惠政策；内、外资企业在税前成本、费用扣除等方面存在差异，外资企业在应纳税所得额计算方面口径较窄，税收负担明显低于内资企业。此外，各地在利用外资方面还随意开口子加码，不少经济开发区打着招商引资的口号，对外资企业的优惠政策早已超出了国家规定的的范围，名目繁多的优惠政策层出不穷。
内外资进入领域不平等。从理论上讲，凡是向外资开放的领域都可以向国内民营资本开放，但由于政策引导的结果，有些允许外资企业进入的领域，国内民营企业却不能进入，出现了“亲”外资而“疏”内资的现象。典型的如银行业，目前出现民营银行举步维艰、民营资本参股国有银行难以实现突破以及外资大举进入中资银行等现象，很大程度上是政策推动的结果。
内外资并购国有企业的条件不同。外资并购国有企业时，不少地方政府往往把企业负担留下来由政府承担；民营企业并购国有企业时，一般没有优惠条件，职工安置等负担一般都由民营企业承担。此外，不少地方政府没有强制外资必须承担社会保障责任；民营企业收购接管国有企业时，政府强制其必须承担社会保障责任，外资能够以低成本、高工资的优势与我国企业竞争。
对内、外资实行不平等待遇的结果是，外资企业享有超国民待遇，比国内企业享有更多的独立性；国内企业成长环境差，难以成长为能够与外资企业进行公平竞争的市场主体。
2．地方政府缺乏国家利益和安全防范意识
近十多年来，各地政府高举“招商引资”的大旗，制定颁发了各具特色的《外商投资产业指导目录》，将本地具有比较优势的产业、具有垄断资源和规模经济的大型国有企业，列为地方政府招商引资的重点。在招商引资过程中，地方政府对外资一路开“绿灯”，除了在土地、税收优惠政策方面竞相攀比外，甚至动用行政手段为外资收购敞开大门。近年来发生的不少并购国内排头兵企业的案例都表明，地方政府在其中起到推波助澜的作用，有时甚至在企业不情愿的情况下，地方政府坚持让企业与跨国公司合资或干脆卖掉，甚至越俎代庖代替企业直接与跨国公司进行商务谈判。
地方政府不惜一切代价、盲目引进外资的动机有三个。一是获取招商引资的政绩。不少地方把引进外资作为考核干部政绩、决定官员升迁的重要指标。二是推卸国企改革的责任，完成国企改革的任务。利用外资参股和并购来解决国有企业债务、身份置换、主辅分离支出等改革资金，地方财政可以省去一大笔财政开支。三是获取其他连带、额外收益。地方政府及其官员掌握一定的政策资源，可以在引进外资中获得不菲的收益。
在以上动机的指引下，不少地方政府无原则、无节制地给予外方超国民待遇，一些地方政府为了获得短期回报，把一些经营得好的合资企业和国内企业出售给外商，拱手让出国内市场和未来收益，造成国有资产变相流失，根本谈不上维护国家产业安全。
3．开放领域过宽，开放边界不清
我国对外资开放领域过宽，达到了许多国家无法相比的地步。许多发达国家和发展中国家一般都将金融保险、能源原材料、重大装备制造业等领域视为外资投资禁区。从目前外资并购我国企业的趋势来看，这些领域则恰恰成为外资进入的热点和重点领域。我国对这些领域的过度开放不仅表现在准许进入方面，还表现在对这些领域的进入限制少，进入壁垒小，与国外相比，我国这些领域加入WTO的承诺条款要比许多国家宽松得多。
开放边界不清则表现在政策规定的开放领域在具体实施中缺乏操作性。2006年9月8日出台的《关于外国投资者并购境内企业的规定》尽管提出了申报制度，要求“外国投资者并购境内企业并取得实际控制权，涉及重点行业、存在影响或可能影响国家经济安全因素或导致拥有驰名商标或中华老字号的境内企业实际控制权转移的，当事人应就此向商务部进行申报”，但由于对重点行业、国家经济安全、驰名商标、中华老字号等没有给出明确的标准和定义，存在很多灰色地带，在实际操作中主要靠部门内部掌握，缺乏全国统一、透明、公开、可操作的开放产业边界。
4．地方和部门利益诉求与国家利益出现冲突
在引进外资和外资并购中，中央政府和地方政府、不同政府部门之间追求的目标往往不一致。中央政府从国家长远利益出发，考虑国家经济安全、产业发展和国有资产流失等问题；地方政府主要考虑当地经济发展、税收、社会稳定、招商引资等问题，极少考虑产业安全，相反，为了追求短期利益和局部利益，对外商的种种苛刻要求步步退让，甚至不惜牺牲本国权益。就不同的政府部门而言，商务部主要考虑如何使外商直接投资保持一定增速，而制定产业发展规划、维护产业安全、合理开发利用资源、保护生态环境、保障公共利益等则主要是国家发展改革委的职责。
由于中央政府和地方政府、不同政府部门之间在利用外资中追求的目标不同，地方和部门利益诉求与国家利益存在冲突，一些政府部门和机关为了追求政绩，谋求利用外资数量上的突破和超越，争相出台优惠政策，一味迎合外商的要求，放弃必要的监管和引导，忽视了本国企业的利益和诉求，严重损害到国家利益和产业安全。
5．大规模采购国外设备，国内企业没有成长机会
改革开放以来，为了尽快缩小与发达国家的技术差距，我国在技术和设备进口中实施“引进—消化—吸收”的方针，我国工业的快速增长，很大程度上是依靠进口设备拉动的。多年来，我国投资占GDP的比例高达40%以上，其中设备投资占投资总额的40%，进口设备占设备投资的2/3以上，换言之，进口装备占GDP的比例达到10%。国内用户在购买先进设备之后，或者重引进轻消化吸收，或者为了保证自身生产和近期利益，对其购买的设备及相关技术保密，影响了对先进设备的消化吸收和推广应用，从而使我国的技术引进陷入“引进、落后、再引进、再落后”的恶性循环，本国技术没有得到提高，产业没有得到相应发展。
我国大规模采购国际先进设备，导致我国重大设备国产化进程步履维艰。当前国产设备的价值被严重低估，不少民族企业在夹缝中生存，减少了本国企业成长机会，并削弱了民族工业的发展空间和竞争能力。
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