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国有企业究竟应定位在哪些行业？ |
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| http://cn.newmaker.com
4/5/2007 10:34:00 AM
佳工机电网
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不论是国有资本要保持“绝对控制力”的军工等七大行业，还是国有资本要保持“较强控制力”的装备制造等九大行业，大都是第二产业中的主要行业，遍布非竞争性领域和竞争性领域，并不都是只有国有企业才能有资格从事的行业。以“维护国家经济安全”、“掌握命脉行业”的理由，依托行政力量划定势力疆界，在这些行业为国有企业筑起垄断门槛，笔者认为，这是一种借助于政府力量的垄断行为，有违市场公平竞争的原则。
国有企业一直是中国最主要的企业组织形式，中国政府始终强调“国有经济控制国民经济命脉”。但是对于“国民经济命脉”究竟涵盖哪些行业，过去并没有明确描述。2006年12月18日，国务院办公厅正式转发了国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见》。在这份文件的基础上，国资委主任李荣融代表国资委提出对国有经济结构调整的最新部署：国有经济要对“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”保持绝对控制力，即在军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业里，国有资本要保持“绝对控制力”；而在装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等九行业，国有资本要保持“较强控制力”。国有经济进退边界首度厘清。相比于过去国有企业对国民经济纵横交错、无所不包的覆盖，这应该是一个明显的进步。
但是，仔细观察这份列入“关系国家安全和国民经济命脉”的行业目录，不禁使人疑窦丛生：因为不论是国有资本要保持“绝对控制力”的军工等七大行业，还是国有资本要保持“较强控制力”的装备制造等九大行业，大都是第二产业中的主要行业，遍布非竞争性领域和竞争性领域，并不都是只有国有企业才能有资格从事的行业。以“维护国家经济安全”、“掌握命脉行业”的理由，依托行政力量划定势力疆界，在这些行业为国有企业筑起垄断门槛，笔者认为，这是一种借助于政府力量的垄断行为，有违市场公平竞争的原则。
国有资本对七大命脉行业 保持绝对控制力的理由不充分
国有资本必须对这七大行业保持绝对控制力的直接理由是，这七大行业是“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”。笔者认为，这一理由并不充分。
国家经济安全，是指国家的根本经济利益不会遭受突发性重大伤害。笔者不是认为国家经济安全不重要，国家经济安全对任何国家都是至关重要的。但从国际上看，大多数国家并没有出于对国家经济安全的考虑而像中国这样将这么多的行业划归国有企业控制。笔者并不是说中国国有企业不应该控制命脉行业，而是首先应该对命脉行业进行界定，不可以大而化之。什么是“命脉行业”？根据《现代汉语词典》的定义，命脉指生命和血脉，比喻关系重大的事物。命脉决定一个生命体的生死存亡。“命脉行业”自然就是关系一国生死存亡的行业。以此定义来看，对于一国经济来说，许多行业都可称为命脉行业。比如农业，“民以食为天”，作为生产粮食的产业，事关一国人民的生命安全和国民经济的稳定，毫无疑问应该属于命脉行业；与此类似的还有水利行业，一旦大江大河决堤，后果不堪设想。等等。并不仅仅只有国资委定义的这七大行业。如果以对国民经济的重要性来确定命脉行业，再根据命脉行业应该由国有经济控制的逻辑，那么是否农业也应该属于国有资本控制的领域？可见，定义七大行业为命脉行业，必须由国有资本保持绝对控制力，理由并不是很充分。
退一步说，就算这七大行业确实是命脉行业，那是不是就一定要由国有经济来控制，别人不得染指？这就需要对命脉行业进行结构分析。命脉行业既有属于自然垄断的行业和承担政策性任务的特殊行业，这些行业在非竞争性领域里活动；也有属于生产私人物品的行业，这些行业在竞争性领域里活动。如果属于自然垄断的行业和承担政策性任务的特殊行业，由国有资本来控制还比较名正言顺，而如果属于竞争性行业，完全由国有资本来控制就缺乏合理性了。下面我们对照国资委划定的军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业来具体分析。
1. 军工行业属于承担政策性任务的特殊行业，该行业是既有关国防安全、也有关国内社会秩序安全的行业。石油行业属于不可再生的资源性行业，具有规模生产效应和一定的自然垄断属性，在国内外市场分割的背景下也具有一定政策属性。这些行业确实应该由国有资本控制。
2. 电网（不包括电力）、电信（主要指电信网络建设部分）、民航（主要指民航基础设施）属于自然垄断行业。自然垄断是指由于自然条件的作用而形成的垄断。自然垄断一般出现在电力输送、管道运输、电信、民航、供水、供电、供暖等公用事业领域和邮政通讯、铁路、航运等具有网络特征的非竞争性部门。
自然垄断行业的第一个特点是存在网络供应系统的规模经济效益。需求量越大，网络供应系统庞大的固定成本就越能分散到每一单位需求上而收到规模经济效益。所以由自然垄断行业的特点决定，单个企业生产给定数量的多种产品的总成本总是小于多个企业生产该产品组合时的总成本。这些产品的平均成本和边际成本总是随企业产量的增加而降低。规模越大，成本越低。因此适宜独家垄断。
自然垄断行业的第二个特点是资本刚性沉淀。该行业中的企业需要投入大量的资本才能开业，并且一旦资本投入，就“沉淀”在这个行业里很难再抽回，也难以改作其他用途。当多家规模相近的企业在一个自然垄断的行业内相互自由竞争时，几败俱伤是最可能的结局。因此，这类行业的产品可以由国有企业独家垄断供给，政府给予必要的进入管制和价格监控。
自然垄断行业的第三个特点是这些行业中的多数企业提供的是公众所需要的基本服务。公众要求它们提供的服务要具有稳定性和质量的可靠性。并且不能完全按照市场均衡价格定价——因为这可能会导致低收入阶层消费不起。例如水、天然气、暖气、公共卫生资源等。因此这类行业具有一定的政策性。
应该说，七大行业中的电网、电信（网络设施部分）、民航（航空基础设施）符合这一定义，应该由国有资本绝对控制。并且由国有资本在自然垄断行业实行垄断，也是各国常见的现象。
3. 电力、石化、煤炭、民航（非基础设施部分）、航运，这些应该属于竞争性行业，具有充分的竞争性和排他性，生产的是完全可以通过市场销售的私人物品。虽然这些行业对国民经济确实非常重要，但并不具备一定要由国有资本绝对控制的理由。如果向其他非国有经济开放，会因为引入了竞争而带来效率的提高和价格的下降。可以增加这些行业的竞争力，并提高国民的经济福利。
综合起来看，国资委的这一部署有合理的成分，七大行业中的军工、电网、石油、电信、民航，应该说在一定程度上还符合国际上通行的国有资产分布领域，而国有资本应该凭竞争实力决定去留的竞争性行业如电力、石化、煤炭、民航（非基础设施部分）、航运等却赫然在国有资本要保持“绝对控制力”的名单内，这就不能说是合理的了。
国有企业与非国有企业 应有不同的定位
世界上的企业种类繁多，从出资者和出资者动机的角度，可以分为一般企业和国有企业两类。一般企业（非国有企业）是以盈利为目标的企业，它们活动在竞争性领域中，以创造社会财富和追求利润为目的，是市场经济中占绝对优势的市场主体。国有企业是政府投资建立的企业，主要应活动在非竞争性领域里，以追求社会目标、实现社会效益为宗旨。
中国由于计划经济时代的沿袭，国有企业曾经是最普遍而广泛的企业组织形式。遍布于竞争性领域和非竞争性领域。经过20多年的改革，在市场竞争的优胜劣汰中，竞争性领域中的国有企业已经大幅度减少，中国已形成国有资本、民营资本、外资资本三足鼎立的竞争格局。也就是说，中国企业目前在竞争性领域中的各个行业里，基本已经是完全竞争态势，随着市场的饱和，企业大多处于边际收益等于边际成本的状态，利润率已经平均化，无超额利润可言。但是，在非竞争性领域，在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，一直被国有企业垄断。这些行业，有的是自然垄断性的行业，有的是承担政策性任务的行业，有的是利润率较高的垄断性行业，这些行业所有制门槛高筑，被国有企业圈地而居。
要知道，这些命脉行业和关键部门，大部分都是利润回报比较高的。央企之所以能获得高额利润，主要拜央企所在的行业所赐。从最近3年以来的央企经营业绩看，利润排名前40强的企业，瓜分了央企95％的利润，主要分布在石油石化、冶金、通信、煤炭、交通运输和电力等行业。国资委的最新部署，进一步巩固了这种利益格局。
国资委圈地七大行业的实质
国资委的最新部署，将七大行业定位为“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”，对这七大行业，国有资本要保持“绝对控制力”。这意味着，只要是国有资本完全控制了这些命脉行业和关键领域，国家就安全了，反之，允许民营经济进入这些领域，国家就处于风险之中，这是缺乏说服力的。这种观点显然是把发展国有经济和发展民营经济对立起来。前面已经分析过，七大行业中有一部分确实应该由国有经济控制，但还有一大块实质上是处于竞争性领域中的行业。这种垄断范围的扩张，有失市场经济公允。国有、民营都是中国的企业，不应该划分地盘，把民营排除在外。在市场经济条件下，国有经济和民营经济应该一视同仁地展开平等竞争，而不是先画个框框，不许你干，只许我干。这种做法，不客气地说，体现了利益集团意志，破坏了市场经济公平竞争的原则，也与WTO规则相悖。国资委的这一部署，其实质是以提高国有经济“控制力和竞争力”为理由，跑马圈地，借助政府力量瓜分势力范围。
中国从1992年十四大确立建立社会主义市场经济体制以来，迄今已逾15载。中国加入WTO也已经5年有余。众所周知市场经济是市场机制在资源配置中起基础性作用的经济体制，加入WTO进一步确立了中国发展市场经济的方向。但国资委的这一最新部署，是与中国改革的市场经济方向南辕北辙。而真正应该由国有企业担任的政策性任务——公共物品的生产和提供，却未见国资委提起。笔者认为，这是国有企业职能的错位。国资委在成立之初，就将经济指标作为考核旗下企业领导人的主要指标。国资委作为国有资产的主管机构，是领导国有企业与民争利的指挥机构。在保证国有资产保值增值的同时，确实具有造成国内企业竞争不平等的作用。这并不是说国资委代表国家的利益管理国有资产、争取国有资产保值增值、获取利润有什么错，但竞争性领域里的国有企业应该遵循平等竞争的原则，与其他经济主体展开竞争，而不应该借助于政府力量实行垄断，用垄断来保证自己的利益不受挑战。
对于国资委来说，把资本集中在哪些领域可以预先设想，但这些行业和领域能否做好，效益如何，还得靠发挥市场经济的作用。剥夺了民营企业的进入权后，这种凭借所有制优势形成的垄断，使得国有企业不费力气就可以获得垄断利益，这必然会造成低效率，降低整个国家的经济效率和全国人民的福利，延滞现代化的进程。充分竞争以形成平均利润是市场经济是否成熟的标志，然而平均利润的形成却是以资本在各部门之间的自由转移、自由进出为前提的。垄断阻断了这种转移，使市场经济的发展扭曲，一个良性的正常的市场秩序总是难以建立起来。
笔者认为，在中国目前的情势下，各利益集团已经形成，动员各种资源在竞争中取得强势地位，是所有利益集团的共同特征。七大行业的划分实质是国有企业利用政府背景瓜分市场份额，破坏了市场竞争的公平性，增加整个体制改革和经济运行的成本，势必阻碍整个经济体制改革的进程和社会经济的发展。笔者认为，在保障国家经济安全方面，政府应该是利用国家法律来监管，而不是政府部门来具体操作。政府权力进入竞争性领域属于超经济强制，国有企业就是这种超经济强制培育出来的特殊利益集团。
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