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防治工业污染应加强三方面的制度建设 |
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| http://cn.newmaker.com
3/15/2007 9:19:00 AM
佳工机电网
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在环境管制中引入成本有效性分析制度
当前我国已建立起来较为完善的环境影响评价制度，但与此形成鲜明对照的是，我国对环境管制的经济社会影响评价制度迄今仍是空白。我国作为发展中国家，在加强环境保护的过程中不可避免地会带来这样或那样的经济社会问题，并对经济社会发展产生这样或那样的影响。因此，我国在加强环境管制、出台新的环境措施时，要认真研究新措施可能给经济社会发展带来的负面影响，建立成本有效性的分析制度。
近年来，对环境管制进行成本——收益分析，在国际上已变得越来越普遍。例如，美国为了选择更有效的环境保护政策，在环境保护政策的制订过程中，较早地引入了环境管制成本——收益评估制度。1981年，里根总统以行政命令方式，要求管制机构对准备实施的管制政策进行管制影响分析。1993年，克林顿总统颁布行政命令明确规定，所有重要的管制行动均要进行成本——收益分析，只有通过合理收益和成本比较分析后的环境管制措施才能获得认可。1995年，美国国会颁布了《非资助性命令改革法案》，要求对所有拟议中和最终的管制条例进行成本——收益比较，其中包括年度费用在1亿美元以上的环境管制措施。1996年，美国《饮用水安全法案》修正案授权环保局在制定标准时，要考虑降低整体风险，对新管制措施进行成本——收益分析，并允许环保局根据成本——收益分析结果调整最高污染标准。经济合作组织国家，也在一定程度上引进了管制的成本收益分析。
国外对环境管制进行成本收益分析的经验表明，对环境管制有利效果进行估价有一定的难度，其收益与成本的比较也往往带有很大的争议性。而运用成本有效性分析不仅降低了工作难度，结论也更加清晰明了。所以，在收益难以计算的情况下，通过建立成本有效性分析制度，以有效防止对经济社会发展有较大负面影响的政策措施出台，提高环境管制的效率和科学性，是较为现实可行的选择。
加强环境保护与科技创新政策整合制度的建设
从较长时间看，环境管制应通过刺激创新而提高生产率和提高企业竞争力。但加强环境管制要获得环境状况改善和生产效率提高的“双重红利”，就要在环境管制与科技创新之间架起连接的桥梁，使环境管制在推动科技创新、提高生产效率的同时，促使科技创新迈向环境友好、资源节约轨道，就要用可持续发展的思想贯穿科技创新的整个过程。为此，在重大环境科学研究领域，国家组织实施了一批重要项目，国家环保总局还出台了《关于增强环境科技创新能力的若干意见)，成立了科学技术委员会。但就总体而言，我国环境保护政策与科技创新政策的整合程度不高：新出台的《关于增强环境科技创新能力的若干意见》，主要是针对环境科技和从事环境科技研究的机构，还只是一个部门性的意见；在我国高新技术企业的认定标准中，尚未包括环境友好型和资源节约型的标准；在制定非科技环保政策时，就其对技术进步的影响考虑也并不充分，并没有把通过环境管制促进企业开展资源节约和环境友好型创新提高到应有的位置。其结果是我国的工业污染防治仍以外延式为主，即工业污染物排放强度的下降，主要是靠大力发展污染密集度较低的产业和提高其比重实现的；而技术进步降低污染密集型行业的污染密集度，对工业污染排放强度下降作用非常有限；一旦固定资产投资规模增加，经济增长速度加快，污染排放强度就会反弹。
我国工业污染排放的基本特征是行业集中程度较高。2004年，根据环境保护重点统计企业数据计算，化工制造、造纸、电力、黑色金属冶炼等4大行业废水排放量占工业废水排放总量的55％左右；电力工业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼、化工制造、有色金属冶炼等5大行业的二氧化硫排放占工业总排放的80%左右；煤炭开采和洗选、黑色金属冶炼及压延加工、黑色金属矿采选、有色金属矿采选、化工制造等5大行业固体废弃物排放量占工业固体废物排放总量的72％左右。由于这些行业原材料工业的性质，压缩规模与产量难度大，如不能通过环境保护与科技创新政策的整合，以技术进步方式有效地降低其污染密集度，“十一五”期间将难以实现工业主要污染物减排10％的目标。
科技创新和科学技术的应用对环境的影响是双重的。为了防止科技进步偏离环境友好、资源节约的方向，一要把推动科技进步全面贯彻到各项环保政策中去，在制订环保政策时，充分考虑这些政策对技术进步的可能影响，尽可能选择有利于促进技术创新的政策。如建立基于潜在技术驱动型标准，新政策出台后运用免责工具，管制中充分运用市场诱因等。二要以资源节约和环境友好为指导，加强对科技创新的环境后果评价分析，把环境友好和资源节约作为技术创新的必备条件。例如，高新技术企业是我国技术创新的主力军，引领着我国科技发展的方向，在我国资源环境形势严峻的形势下，高新技术企业必须同时是资源节约与环境友好型企业。对高新技术企业标准进行修订，应将环境友好和资源节约型的内容纳入其中。又如，高新园区是我国科技成果转化的基地和科技创新的核心区，对其考核应更多地纳入环境友好和资源节约型标准，增加其分量，以促使各级政府和高新园区管委会更加重视资源节约和环境保护工作。
为了实现科技创新与环境保护在整体上的结合，促进我国环境保护由外延型向外延与内涵并重的转变，我国应尽快制定增强环境友好型和资源节约型科技创新能力的政策，除《关于增强环境科技创新能力的若干意见》的内容外，还应包括推动企业积极开展环境友好型和资源节约型科技创新，使我国整体的技术迈向资源节约与环境友好的轨道等内容。
加强成本分担制度的建设
不同地区和不同社会阶层，由于其经济社会状况的差异，在环境保护中所起作用不同；新环境保护措施出台，对不同地区、不同阶层的影响也会有所差异，在环境治理的过程中难免产生利益冲突和矛盾。为了有效地化解这种矛盾，使环境保护与和谐社会建设统一起来，就必须重视环境保护中的社会公平问题，并建立充分体现公平原则的成本分担制度。目前，这一问题已引起各方的关注，但其重点在生态补偿制度的建设上。但除此之外，我国还需加强其他成本分担制度的建设。
长期以来，我国的环境保护经常以关、停、并、转中小企业为代价，谋求环境质量的改善。
这一做法虽有利于环境保护，但加剧了社会的分配不公，一些阶层不可避免地要承受较高的转变成本。中小企业在被迫调整或停产时，所有者面临着投资损失，工人面临下岗、失业和重新安置等问题；而中小企业职工工资水平和社会保障程度较低，应对风险和调整的能力也相对较低。
分地区看，中西部地区经济发展水平相对较低，有效应对中小企业调整的资源十分有限。在这种情形下，完全由职工或地方承担环境治理的风险不利于环境的治理，且易引发社会矛盾。
为了有效地应对环境治理过程可能带来的社会问题，建议中央政府设立特殊援助计划，就环境保护过程受较大影响的弱势群体、企业和地区，开展有针对性的援助。对于那些受到环境管制严重不利影响的群体，通过政府提供失业补偿、培训以及其他援助等方式，让社会共同分担转变成本，提高其适应新形势的能力，以维护社会稳定，减轻环境保护过程中产生的社会压力。
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