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国外支持制造业的政策措施与WTO规则的关系 |
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| http://cn.newmaker.com
3/5/2007 10:18:00 PM
国家发改委宏观院经济研究所
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制造业在各工业发达国家经济发展中举足轻重，这些国家政府普遍制定了支持制造业发展的政策措施。各国现行的支持制造业的有关政策与WTO规则的关系可概括为两个方面：一是国家对制造业的支持政策受到WTO规则的约束；二是WTO规则被一些国家所利用，成为保护国内制造业市场的有效工具。
一、国家支持政策受WTO规则的约束问题
国家支持制造业发展的政策受WTO规则的约束多体现在补贴方面，在此着重分析国家支持政策与WTO中《补贴与反补贴措施协定》（ASCM）的兼容问题。
1．《补贴与反补贴措施协定》的主要内容
现行的《补贴与反补贴措施协定》作为WTO维护市场公平竞争秩序的主要规则，于1994年“乌拉圭回合”达成。《补贴与反补贴措施协定》将补贴分为两大类三种形式，即受反补贴措施约束的补贴和不受反补贴指控的补贴。这两类补贴可细分为三种形式：
（1）禁止性补贴即红灯补贴。它是指各成员都禁止使用的补贴。红灯补贴包括法律或事实上以增加出口为惟一目的或目的之一而给予的补贴;以使用国产货物而非进口货物的情况为惟一目的或目的之一而给予的补贴。
（2）可申诉补贴即黄灯补贴。它是指那些既不被禁止，又不能免于质疑的补贴。可申诉补贴只能在满足一定条件的情况下和在一定范围内允许实施，但若在实施过程中对其他国家或地区的经济贸易利益产生不利的影响，受到不利影响的国家或地区可提出磋商，如磋商失败，可上诉WTO争端解决机构（DSB）来解决。被认定为可能产生产业损害的补贴，通常是指由政府或公共机构为了实现某一目标而对本国的产业（包括公司和生产企业）提供的财政资助，如资金的直接转移（赠款、贷款和投股）、潜在的资金或债务的直接转移（贷款担保）、税收减免，以及收入或价格支持等。如果这些补贴没有对其他国家或地区的产业造成损害，则不受反补贴措施的约束和限制。可能构成严重侵害的补贴有：对某种产品从价补贴的总额超过5%；用以弥补某一产业承受的经营亏损的补贴；直接债务的免除，即免除政府持有的债务及用以偿债的赠款。但是，如果上述补贴没有对另一成员或其他国家的产业造成损害，则不能认为严重侵害。
（3）不可申诉补贴即绿灯补贴。《补贴与反补贴措施协定》规定了两种不可申诉补贴：一是非专向性补贴，即不是向某个企业、某个集团或某个产业提供资助的补贴，它在一定范围内具有普遍性，使所有企业、集团和产业受益，并且不会引起反补贴措施的限制。从补贴政策上看，非专向性补贴的受益标准是中立的、非歧视性的，是以一定范围内的整体利益为基础，不得对企业、集团和产业加以区别对待。二是具有专向性但属于例外的补贴，主要包括政府对科研开发、落后地区、环境保护等专向性补贴。对于这种专向性补贴，《补贴与反补贴措施协定》有严格条件的规定。
2.国外支持制造业的补贴政策特点及与WTO规则的合规问题
（1）发达国家补贴政策特点
发达国家由于经济发展整体水平相对较高，工业门类齐全，产品竞争优势较强，政府出口补贴相对较少。但在国内产业的扶持和调整上，各国并没有放弃对补贴政策的使用，如美国对航空和航天、汽车、造船和建筑等部门的补贴；日本对汽车、电子机械和设备等部门的补贴；欧盟对造船、汽车等部门的补贴；以及加拿大由联邦政府和各省政府共同维持的补贴体系。此外，发达国家对研发补贴非常重视，美国在通报的补贴措施中大部分是通过研发技术促进某部门发展。加拿大对研发活动的支出实行收入税扣除和投资课税扣除，还有一些研发补贴和特点地区的发展计划相结合。
（2）新兴工业化国家和地区补贴政策特点
除个别以外，多数新兴工业化国家和地区均有出口补贴的措施，如韩国的损失储备和海外市场发展储备等措施。此外，出口信贷和出口保险也有出口补贴的成分。新加坡的出口补贴有贸发局的国际贸易鼓励和双重征税扣除，以及经济发展局的出口生产鼓励。阿根廷也有两个出口补贴计划：一是国家交钥匙项目下的工业设备和机械操作的出口计划，另一个是巴塔哥尼亚港补充退款计划。这三个国家都为各自的出口产业争取了一定的调整时间。此外，新兴工业化国家都有对国内产业的支持措施。韩国对其机械和电子电器、造船等实施支持，韩国的官方和民间的行业协会也为出口活动做出了积极有益的贡献。新加坡没有对特定部门给予支持措施，但政府授予企业以各种"先锋"地位，以扶持经济活动中的佼佼者，这是一种扶持赢家的补贴政策，也成为新加坡补贴体系的特色之一。奉行积极的不干预政策的香港特区政府，不对特定部门给予支持措施，而是致力于为企业进行国际化竞争提供良好的环境，例如新技术和职业培训的促进计划、贸发局的出口促进活动等。这些措施在帮助企业降低成本、增强竞争力的同时，又没有违反国际规则。
（3）发展中国家补贴政策特点
发展中国家政府的补贴政策大多用于实行工业化。为实现工业化，这些国家都采取了向工业倾斜的各种政策，以推动本国的工业化进程。发展中国家都有出口补贴政策，如巴西有出口融资计划和特殊出口财政优惠计划；印度在出口税收、出口融资、出口保险和担保上都有政府的出口补贴；埃及出口发展银行的贷款和税收优惠构成了出口补贴；墨西哥也有生产出口货物的暂时进口计划，以鼓励出口；对出口补贴，各国都将在WTO框架下逐步予以取消。此外，发展中国家在开放市场过程中大都实行了调整补贴，以帮助企业适应新的、更具竞争性的环境，包括对面临财政困难的企业进行调整、提供基础和职业教育的培训、推行自愿退休和再就业计划等。在研发投入方面，虽然发展中国家的研发支出水平普遍低于发达国家和新兴工业化国家，但还是有一些国家在高科技工业上有惊人的表现，其中较为突出的是印度的软件业。印度政府为软件产业提供了税收、金融、培训和研发等方面的支持，使印度软件业增长迅速，已成为仅次于美国的第二大软件出口国。
（4）各国现行补贴政策与WTO规则的关系
目前，补贴政策被世界各国普遍使用，只是各国有不同的方式。在市场主导型的国家中，政府补贴侧重于为企业营造一个良好的国内竞争环境，主要是信息、技术、组织、培训和制度方面给予企业辅助性的支持，而不干预企业的经营，比较典型的有美国、欧盟。在政府主导型的国家中，政府补贴除了提供一般性的支持，政府也较多地介入企业的经营活动，其中以日本、韩国和大多数发展中国家为代表。
总体来看，补贴是普遍现象，但在WTO补贴规则下，各国补贴政策受到约束。禁止性的出口补贴主要在经济落后的发展中国家使用，但各国已承诺在规定的时限内逐步取消出口补贴。而对于可申诉补贴，多数国家继续在大量使用。
二、WTO规则被部分国家利用的问题
1．被部分国家滥用的保护国内市场的WTO规则
由于WTO协定存在着很大程度的模糊性，赋予了各缔约方过多的自由裁量权，从而导致贸易救济措施被过度滥用。除上述的《补贴与反补贴措施协定》被部分国家滥用外，还有《反倾销协议》和《保障措施协定》等。
（1）《反倾销协议》的主要内容
现行的《反倾销协议》也是1994年“乌拉圭回合”达成的。该协议明确授权成员国在其工业由于倾销造成实质性损害或对某一国内新工业的建立产生实质性障碍时，对该种进口产品可以征收超过其一定限度的反倾销税。《反倾销协议》是作为WTO众多多边协定中的一个而存在的，对WTO全体成员国都有约束力。按照WTO的规则，所有成员方每年都要向WTO反倾销委员会提交他们的立法和立法修订内容，以及它们对反倾销进行的调查或复审情况。对于反倾销争端的解决主要通过双方磋商、成立专家组帮助争端解决机构做出裁决或提出建议。
（2）《保障措施协定》主要内容
WTO的《保障措施协定》规定了保障措施的指导性原则：必须暂时的；实施条件是当出口引起或者威胁严重地损害对一个竞争的国内工业；有效时应逐步自由化；并且成员方实施必须支付补偿对那些贸易受影响的国家。
2．利用WTO规则保护国内产业发展，正成为许多国家所普遍采取的手段
尽管WTO规则的主要目标是为国际贸易创造公平竞争的机会，但从近几年反倾销和反补贴案例不断攀升的趋势来看，反倾销和反补贴制度正在成为进口国推行贸易保护主义政策的工具。尤其是反倾销已成为当代国际贸易中的主导性贸易壁垒。
从近年来国际反补贴案件的情况来看，使用反补贴手段的国家比较集中，反补贴手段并没有在多数国家中得到广泛使用。由于反补贴的实施涉及大量政府间交涉，需要权衡国家整体利益，同时，使用反补贴手段的要求较高、标准较严，因此，在国际反补贴案件中，发达国家明显占据主动和优势地位。在发达国家总计发起的100件反补贴调查中，针对发展中国家就发起了71起，比例为71%；而发展中国家对发达国家只发起了12起。在发达国家最终实施的47起反补贴措施中，其中，针对发展中国家的就有30起；发展中国家对发达国家则只实施了6起。
从WTO成立以来国际反倾销案件的情况来看，反倾销案例数量从20世纪60年代年均30件，上升到21世纪初的年均295件，呈现出不断攀升的态势；发起国由20世纪80年代初的只有8个国家上升到2004年的41个国家实施了反倾销措施，尽管反倾销发起国在全球呈现不断扩散的态势，但反倾销摩擦主要还是由印度、美国、欧盟、阿根廷、南非、澳大利亚、加拿大、巴西等少数国家集中制造，其中，发达国家仍然是反倾销摩擦的主要发起者；而被控国则主要针对出口竞争力强劲的中国、韩国、美国、中国台湾、日本等少数几个国家和地区，尤其是对转型中发展中国家的政治歧视十分明显。
世界贸易组织制定各项协议的初衷是规制各缔约方实施报复措施时的任意性。但遗憾的是，这些协议的许多条款由于其本身在很大程度上存在着模糊性，从而实际上赋予了各缔约方主管当局在实施贸易救济措施过程中过多的自由裁量权，直接导致了贸易救济措施被过度滥用。虽然WTO有一套比较完善的争端解决机制可供遭到滥用贸易救济措施的而受损害的其他成员方援用，但从时间上来看，WTO争端解决机制解决一项争端平均需耗时一年半，往往即使受害成员方能够在WTO获得胜诉，败诉方也不一定就会立即按照专家小组或上诉机构的建设改正自己的不当做法，而受害方遭遇不公正贸易救济措施的企业很可能已经在此期间因受到沉重打击而不可逆转地走向破产或遭遇不可挽回的其他损失。美国对韩国动态随机存取内存反倾销案就说明了这一点。可见，贸易救济措施作为追求贸易自由化和公平贸易的手段，完全有可能因为矫枉过正而背离主旨，走向贸易保护主义的歧途。
在世界贸易组织自由贸易和消除各种形式的关税壁垒和非关税壁垒的倡导下，各国能够采用的贸易保护手段-关税壁垒和非关税壁垒日渐减少。此外，更由于国际贸易摩擦的不断加剧，扶持国内产业的需要，甚至国内政治经济竞争的需要等原因，在实践中，许多国家更倾向于转而采用贸易救济措施，达到其保护国内产业的目的，排斥进口产品，打击国外的竞争对手。通过实施反倾销、反补贴等措施，对进口产品征收高额关税，既能够提高国内相关产业市场份额和利润，又可将对方国家出口企业的一部分利润转变为进口国的关税收入。由于WTO的许多缔约方的竞相采用，贸易救济措施大有演变为各国经济发展中的“没有硝烟的战争”的趋势。以美国《伯德修正案》为例，该法案要求美国政府，把向外国公司征收的反倾销和反补贴税款直接补贴给提起反倾销或反补贴诉讼的美国公司，而不是上缴美国财政部。这一做法显然在实质上是对美国公司的双重保护，在客观上也会起到鼓励本国企业发起反倾销和反补贴诉讼的诱导效果，因而受到WTO其他成员方的强烈批评。尽管日本、欧盟等国将该问题提交WTO争端解决程序，争端解决机构也曾授权报复的申请，然而，美国贸易代表表示，虽然美国将履行其所承担的WTO义务，但授权不会影响美国继续推行其贸易法，美国以维护“国内就业和美国工人利益”的需要，仍然继续推行。
总体来看，贸易救济措施正在变成一柄双刃剑，它既成为进口国抵制不公平贸易行为，维护自身合法权益，保护国内产业的“安全阀”，也被进口国用作限制来自境外的进口产品竞争的贸易保护工具。
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